الف - ضابطه‏هاي بركنار و سليقه‏هاي برقرار

به هر دليلي جامعه ما در ناديده گرفتن علل و پرداختن به معلول هاي ناشي از علل مغفول از توانائي بالائي برخوردار گرديده است . حال اين غفلت كه يا از سرتسامح و بي عنايتي و يا آگاهانه صورت مي گيرد چه آثار و تبعاتي بر روند امور و نتايج ناشي از بي عنايتي به علل موجبه و مبقيه باقي مي گذارد بحثي است كه مهم و در عين حال جاي ديگري را براي پرداختن به خود مي طلبد. تازه ترين مصداق از اين گذار از علت ها و پرداختن به معلول ها و يا بهتر بگوئيم به حاشيه هائي از معلول ها پرداختن را مي توان در نامه هاي اخير متبادله بين دو رئيس محترم قواي كشور يعني رئيس قوه مجريه و رئيس قوه مقننه يافت . از آنجا كه پرداختن به علل موجبه اين نوع نامه نگاري مي تواند زمينه اي براي رفع احتمالي مشكلات و بلاموضوع شدن انتشار نامه هايي از اين قبيل درآينده شود مناسب است كه نامه رئيس جمهور به عنوان پديده اي كه تبلور مشكلاتي حاد و اساسي در نظام بودجه نويسي كشوراست انگاشته شده و با نگرشي مثبت به نيت آسيب شناسي و تحليل چرائي هاي منجر به صدور و نگارش آن پرداخته شود. همچنين ضرورت دارد با تامل در مضامين پاسخ به اين نامه از سوي رئيس مجلس تا حدودي به آنسوي ناديدني قانونگذاري بودجه اي در مجلس نگريسته شود و در مجموع عنايت به حل مساله از قبل پرداخت به علل قابل اعتنا اين مكتوبات مورد پيگيري قرار گيرد.
مساله رخ داده به اين ترتيب است كه دولت لايحه اي را درباره بودجه سال 1388 تقديم مجلس نموده و طي آن تمهيداتي براي كسب و ميزان درآمدها و ترتيباتي نيز براي هزينه كردن آن ها پيشنهاد كرده است . مجلس هم با برخي تغييرات و اضافات و دخل و تصرف ها و كاهش ها مصوبه اي درباره بودجه سال 1388 تدارك و براي اظهارنظر به شوراي نگهبان فرستاده است . رئيس محترم جمهور در اعتراض به تغييرات ... مجلس و گسترده دانستن آن و بيان اينكه آنچه مقصود نظر دولت در لايحه خودش بوده با آنچه از مجلس گذشته متفاوت است . مبادرت به اخطار عدول از قانون اساسي به مجلس كرده است و در مقابل رئيس محترم مجلس نيز با فاقد وجاهت قانوني خواندن اخطار رئيس جمهور از مصوبات مجلس دفاع كرده و گفته است درصورتيكه مصوبات مشكلاتي داشته باشد دولت مي تواند با ارائه اصلاحيه خواهان رفع مشكلات از مجلس شود.
مراكز و منابع خبري نيز معمولا با نشر اينگونه نامه ها چندروزي اذهان عمومي را به خود مشغول مي دارند و بعد از آن خبرهاي ديگري ظهور و بروز مي يابند و اين مقولات را تحت الشعاع قرار داده و بتدريج به فراموشي مي سپارند. طرفين هم به تكليف خود عمل كرده اند و احتمالا آن ها هم در پرداخت به موضوعات بعدي در روابط مجلس و دولت معمولا و يا هرگز فرصت پردازش درباره موضوع و علل موجه آن را كاويدن بدست نمي آورند و در هر حال زخم كهنه درمان ناشده حيات تخريبي خود را استمرار مي دهد.
ما بر آن نيستيم تا در اين مكتوب به ماهيت مضامين مطروحه در دو نامه بپردازيم و احتمالا به قضاوت بين نوشته ها بپردازيم هرچند اين كار مي تواند مهم باشد ليكن به ادله اي كه در ادامه مي آيد كاري غيرقابل دفاع و حداكثر داراي ارزش در رده ارزش برخوردار از صحت و سقم نامه هاي متبادله بين روساي دو قوه است ليكن ضروري مي بينيم كه اشاره كنيم آنچه مورد اختلاف است از اهميت و تاثيرگذاري و نقش كمي در نظام اقتصادي و تشريفات مالي دولت برخوردار نيست . بعنوان مثال دولت مي خواهد از طريق افزايش قيمت حاملهاي انرژي منابع قابل توجهي درآمد كسب كند و يا مجلس مي خواهد با افزايش حقوق بازنشستگان سازمان تامين اجتماعي تصميمي در روند رفاهي كارگران بازنشسته اتخاذ كند. دولت مي خواهد مقادير مشخصي را به نهادهاو موسسات و دستگاههاي اجرائي پرداخت كند. مجلس تصويب مي كند كه مقادير مورد نظر دولت با ضرايب معتنابهي كم و يا زياد شود و مباحثاتي از اين قبيل از اين روي بسيار بجا و بلكه لازم است كه درخصوص آثار اينگونه تصميم گيري ها بحث و تبادل نظر شود و واقع مطلب هم اين است كه ما فكر مي كنيم بخش عمده اي از سو تخصيص منابع از همين طرق در نظام مالي دولتي ايران اتفاق مي افتد. موضوعات مشمول تصميم گيري بعضا غيرقابل اجرا هستند ليكن فراوان اتفاق مي افتد كه مرجع بعدي در مراحل تصويب تصميم در مظان اجرائي نبودن را تشديد مي كند تا براي اراده اي كه دارد درآمد تحصيل كند. حتي موضوعاتي همچون تعداد رديف هائي كه بايد در قانون بودجه بيايد محل مناقشه و اختلاف قرار مي گيرد. حجم و تعداد اين قبيل از مقولات آنقدر زياد است كه بنظر نمي رسد اختلافات رو به تحليل رود بلكه روند افزايشي آن ها محتمل تر بنظر مي رسد و جالب است كه بعضا نه از تصميم و اراده دولت و نه از تصميم و اراده مجلس مي توان دفاع كرد. به عنوان مثال سالهاست كه به بعضي از شخصيت هاي حقوقي خصوصي از سوي دولت ميلياردها تومان كمك مي شود كه معلوم نيست چرائي آن چگونه مورد استدلال قرار مي گيرد. كاري كه مجلس در اين موارد مي كند آن است كه عمدتا بر حجم همان كمك ها مي افزايد!! اين است كه بايد گفت كه در دعاوي اين چنيني روند امور بگونه اي رقم خورده است كه امكان قضاوت و رسيدن به اينكه چه نهادي محق و يا محق تر است معمولا منتفي است .
اكنون مي توان به اين پرسش پرداخت كه ريشه مشكل در كجاست و چگونه مي توان شرايط را بهتر و مشكلات از جنس معلول را مرتفع ساخت . در پاسخ لازم است مفاداصل 52 قانون اساسي مورد عنايت قرار گيرد كه مي گويد بودجه سالانه كل كشور به ترتيبي كه در قانون مقرر مي شود از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي گردد. هرگونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.
دقت در اين اصل تداعي كننده اين مفهوم است كه بايد قانوني به تصويب رسيده باشد كه در آن بطور دقيق مقرر شده باشد كه بودجه سالانه كل كشور چگونه تهيه شود و همچنين ذكر شده باشد كه مجلس به چه ترتيبي بايد آن را مورد رسيدگي و تصويب قرار دهد. در اين قانون براي هرگونه تغيير در ارقام بودجه نيز بايد قواعد و ضوابط و مقرراتي وضع شده باشد بگونه اي كه از اولين مراحل تهيه بودجه در دستگاههاي اجرائي تا مرحله تسليم آن به مجلس و رسيدگي و تصويب گرديده و براي هر مرحله اي و هراقدامي و هر موقعيت و شرايطي پيش بيني هاي لازم قانوني بعمل آمده باشد بدين ترتيب لايحه بودحه براساس قانون تهيه مي شود و رسيدگي وتصويب آن هم مستند به قانون خواهد بود و درعين حال مشخص مي شود كه تغييرات در ارقام بودجه چه ضوابطي و چگونه جنبه قانوني بخود مي گيرد. اين مهم براي آن است كه تهيه بودجه كل كشور از اعمال سلايق و خواسته هاي غيرمعطوف به قانون بركنار و صرفا مستند به قانون مصوب مجلس تدارك و مصوب گردد. نكته مهم آن است كه كشور تاكنون مبادرت به تهيه چنين قانوني نكرده و بديهي است كه در غياب چنين قانوني هر آنچه كه دولت در لايحه خود پيشنهاد دهد مي تواند صحيح تلقي شود و هر آنچه كه مجلس با لايحه دولت كند باز هم مي تواند صحيح تلقي شود و هر نهادي خود را محق مي داند در صورتيكه منويات او مورد عنايت قرار نگرفت موضوع را منحرف از اهداف بخواهد. كاري غير از اين هم قابل تصور نيست زيرا اصولا ملاك و معياري براي ارزيابي وجود ندارد رمز وراز معطوف به ادله مكاتبات روساي دو قوه مجريه و مقننه در باب بودجه سال 1388 را بايد در فقدان قانوني كه ترتيب تهيه بودجه و رسيدگي و تصويب و تغيير در ارقام آن را مشخص كند دانست لذا براي به پايان رفتن اينگونه مبادلات در نامه ها بايد دولت لايحه اي را به مجلس تقديم كند و يا مجلس طرحي را به تصويب برساند كه در آن ريز و تفضيل نحوه تهيه بودجه ذكر شده باشد.
ممكن است بنظر كساني برسد كه قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 و همچنين قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 برخي از ترتيبات تقديم بودجه را ذكر كرده است . بايد در پاسخ به اين مقوله اين نكته مطرح گردد كه اگر آن مواد قانوني در كنار هم قرار گيرد آنقدر كاستي و ناسازگاري در آن ها وجود دارد كه به هيچ وجه كفايت از داشتن قانون جامع نحوه تهيه بودجه كه توسط مجلس شوراي اسلامي بتصويب برسد را نمي دهد. در تمامي اين سالها نيز برغم بودن آن قوانين كشور داراي مشكلات اساسي در تهيه و تصويب بودجه بوده است و به همين دليل هم ملاحظه مي شود كه متون بودجه در سنوات مختلف عرصه تجلي سلايق و خواسته هاي غيرمبتني بر قانون و در قدرت راي نمايندگان و تغيير در بعضي از مفاهيم از سالي به سال ديگر بوده است بنحوي كه مثلا براي تحقق در نظام بودجه اي ايران امكان رسيدن به مقايسه تطبيقي بين بودجه هاي سنوات مختلف اگر غيرممكن نباشد بسيار مشكل و زحمت آور است زيرا امور سليقه اي و بي قانوني است . كار اصلاح نظام بودجه نويسي كار كمي نيست كه مشكلات ساختاري و مفهومي و حقوقي آن در رد و بدل شدن نوعي گلايه ها بين مقامات ارشد دو قوه حل و فصل شود. بايد دو قوه درگير در اين مقوله بهمراه قوه قضائيه كه عليرغم برخورداري از استقلال از قواي ديگر بودجه خود را از برآيند تعاملات بين دو قوه ديگر مي گذراند به خرد و توان كارشناسي و ضرورت كار عادلانه اي كه ممكن است در اعمال و تثبيت خود لزوما به راي افراد نه لزوما كارشناس و خبره تمكين نكند گردن بگذارند و مشخص كنند كه ضوابط تهيه لايحه بودجه از طرف دولت چيست و قوه مقننه هم از حقوقي با چه ابعادي از حق و تكليف برخوردار است . مسئوليت حفظ انسجام و يكپارچگي بودجه با كيست و اصولا چه بايد كرد كه بودجه اي منسجم ارائه شده باشد. آيا مي توان به دولت گفت كه تصميمات بودجه اي خود را لزوما متمركز اتخاذ كند و يا بايد اختياراتي به دولت داد تا او مطابق قانون و با لحاظ واقعيات حاكم بر كشور و مناطق و استان هاي مختلف آنچنان عمل نمايد كه كشور دچار سوه تخصيص منابع نگرديده و در عين حال سليقه اي هم اداره نشده باشد. اين ها و صدها مورد ديگر سئوالاتي است كه روياروي نظام مالي در كشور ما قرار دارد و صرفا بخاطر نبودن معيار قانون مورد اشاره در اصل 52 قانون اساسي به تخريب و نابودي امكانات فيزيكي و انساني كشور و سوتخصيص منابع و آشفتگي در نظام بودجه اي كشور انجاميده است . اگر مي خواهيم كار جمعي كنيم راهي نداريم جز اينكه به قانون تمكين كنيم و البته ناگريز هم هستيم كه قوانيني را مورد استفاده قرار دهيم كه معطوف به تجربه تامل دانش خبرويت واقع نگري و حقيقت گرائي هستند. امروز دوران اعمال سلايق گذشته است زيرا دوران استبداد راي سپري شده است . سلايقي كه مي توانند هم در مجلس و هم در دولت در غياب آن قانون راهگشاي مورد اشاره همچنان جولان داشته باشند