اصولاً، آنچه که ضامن بقا و حیات یک سیستم میشود، نقد منصفانه و سازنده آن سیستم است. در حقیقت هدف اصلی یک نقد سازنده، کالبدشکافی و تجزیه و تحلیل نقاط قوت و ضعف یک سیستم یا نظام است، بدین معنی که هم نقاط قوت و هم نقاط ضعف مورد بررسی قرار می گیرد. مطلب حاضر کوششی است در زمینه ارزیابی و بررسی نقادانه عملکرد نظام مدیریت بحران کشور، با محوریت سازمان مدیریت بحران کشور. بدیهی است که منظور از نظام مدیریت بحران کشور، مجموعه ای از سازمان ها، نهادها و بخش های مربوط به این حوزه است و طبیعی است که در این بین، نقش ویژه سازمان مدیریت بحران کشور بارزتر است. هدف اصلی این نوشته، بیان نقاط قوت نظام مدیریت بحران کشور است و در ادامه به نقاط ضعف آن پرداخته می شود. در هر قسمت سعی شده است تا پس از عرضه دیدگاههاي نقادانه، پیشنهادهایی نیز براي بهبود عملکرد، عرضه گردد. بر همین اساس، تلاش کردیم تا در هفته کاهش اثرات بلایای طبیعی، نقدی بر عملکرد نظام مدیریت بحران کشور داشته و راهکارهای ارتقاء آن را بیان نماییم.
قریب به ۵ سال است که ساز و کار نظام مدیریت بحران کشور، گام در راه یکپارچگی و وحدت رویه نهاده است. در این ۵ سال که از عمر قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور میگذرد، اقدامات مثبتی (و در مواقعی نیز اقدامات نادرستی) صورت گرفته است ولیکن به نظر میرسد که در آستانه اتمام دوره ۵ ساله آزمایشی خود، نیاز دارد تا نقاط قوت و ضعف آن بصورتی دقیقتر و شفافتر مورد تجزیه و تحلیل قرار گیرد. در این راستا، این نوشتار تلاش دارد تا بطور اجمال، مهمترین نقاط قوت و ضعف نظام مدیریت بحران کشور مورد بررسی قرار گیرد.
نقاط قوت
۱. وجود قانونی نسبتاً کامل
با بررسی متن "قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور"، ملاحظه میگردد که قانون گذار با نگاهی دقیق و حساب شده، قانون نسبتاً کاملی را تدوین نموده و مورد اشاره قرار داده است. به بیان دیگر، متن این قانون كه از یکسو حاصل تعامل مسئولان و کاشناسان دستگاههای اجرایی و از سوی دیگر حاصل تضارب آراء شبكهاي از متخصصين و صاحبنظران اين حوزه میباشد؛ توانسته است پتاسیل مناسب خود را نشان دهد و نظر مساعد بدنه کارشناسی و اجرایی کشور را تا حد زیادی جلب نماید. فلذا، کارشناسان و متخصصان بر این باورند که بسیاری از مشکلات موجود، معطوف به حوزه اجراست تا سیاستگذاری و قانونگذاری.
۲. وجود سازمانهای تخصصی و با تجربه
پس از پیروزی انقلاب اسلامی، به تدریج برخی از نهادها و سازمانها، جایگاه خود را در سیستم مدیریت بحران کشور تعریف نموده و آرام آرام با بروز هر سانحهای، بر تجربه گرانقدرشان افزودهاند و اکنون با کوله باری از تجربه در نظام مدیریت بحران، به وظیفه خود عمل میکنند. بسیاری از سازمانهای تخصصی و فعال در حوزه بحران، چنان کارکشته شدهاند که با بروز هر سانحهای، بصورت خودکار و وظیفهمدار، وارد صحنه شده و خدمترسانی مینمایند. اگرچه در این خصوص مشکلاتی مشاهده شده است، اما فیالواقع تجربه گرانبهای این سازمانها را میتوان به عنوان پشتوانهای ارزشمند در نظر گرفت.
۳. داشتن بدنه اجرایی خدوم
به اين نكته باید توجه نمود كه سازمان های فعال در حوزه مدیریت بحران، بدنهای خدوم و فعال دارند. افرادی که با بروز هر سانحهای در اقصی نقاط این کشور پهناور، بی هیچ چشمداشت مادی، از خانه و کاشانه خود رخت بربسته و راهی منطقه آسیبدیده میشوند و گاهی، چند ماه در منطقه به فعالیت خود ادامه میدهند. بدنه اجرایی و عملیاتی سازمانها (به ویژه سازمانهای امدادی) زندگي متفاوتي با مردم عادي دارند، يك زندگي جنجالي و پر از مخاطره و اضطراب. بنابراين شرايط كار نيز، شرايطي متفاوت با مشاغل ديگر خواهد بود. بدون هیچ اغراق، باید گفت که فعالیت در این عرصه نیازمند علاقه و بالاتر از آن داشتن عشق خدمت به مردم است. آنان ظرفیت عظیمی هستند که در خدمت نظام مدیریت بحران بوده و در مواقع حساس میتوان بر روی آنان حساب کرد.
نقاط ضعف
۱. ضعف مشهود در کارِ گروهی و هماهنگی فیمابین
شاید به جرات بتوان گفت که هماهنگی، مهمترین عنصر مدیریت بحران به حساب میآید. بحرانهای پیشین نشان داده است که حتی اندکی سرمایهگذاری در حوزه هماهنگی، سبب واکنشهای بهتر مدیران بحران شده است. هماهنگی را میتوان به صورت تلاشهای مشترک چند وزارتخانه، سازمان یا نهاد مرتبط برای رسیدن به هدف یا مقصد مشخص تعریف کرد، لذا در بسیاری از کشورهای جهان، پاسخ به تبعات سوانح و بحرانهای رخ داده با همکاری و همراهی سازمانهای متعددی صورت میپذیرد.
در کشور ما نیز با رویکرد ایجاد نظام هماهنگ و یکپارچه مدیریت بحران، اقدامات فراوانی صورت گرفته است تا نظام مدیریت بحران کشور، گام به گام به سوی هماهنگتر شدن حرکت نماید. در همین راستا، "قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور" نیز با محوریت هماهنگ نمودن سازمانهای مرتبط تدوین شده است. علیرغم اینکه، در این قانون به درستی بر موضوع هماهنگی تاکید شده است و در کلیه سطوح مورد توجه قرار گرفته است؛ لکن با بررسی علمی و موشکافانه سوانح پیشین، مشاهده شده است که همچنان ضعف اصلی مدیریت بحران کشور، هماهنگی بین سازمانی و حتی دردآورتر از آن، ضعف در هماهنگی درون سازمانی است. اگرچه این نقطه ضعف، تبدیل به فرهنگ غالب جامعه شده است و حتی پیش از تشکیل قانون سازمان بحران نیز وجود داشته است؛ اما انتظار عمومی این است که با تصویب این قانون، هماهنگی بین سازمانی بیشتر گردد.
بر اساس "بند ۲ ماده ۸ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور" وظیفه سازمان مدیریت بحران کشور "ايجاد هماهنگي و انسجام ميان دستگاه هاي مختلف كشور درخصوص مراحل چهارگانه مديريت بحران " میباشد و این سازمان باید در این زمینه تلاشهای بیشتری را از خود نشان دهد.
به نظر میرسد که راهکار موثر برای رفع این نقیصه، پیگیری هرچه سریعتر جهت راهاندازی واحدهای مدیریت بحران در سازمانهای فعال این حوزه است. به نظر میرسد ریشه اصلی اجرای ضعیف مصوبات و فعالیتهای مربوطه، در این است که بر اساس بند الف ماده ۹ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، هنوز واحد سازماني مناسب در امر مديريت بحران در وزارتخانهها و دستگاههاي ذيربط تشکیل نشده است. این واحد که میتواند به عنوان حلقه اتصال نهادها و وزارتخانهها به سازمان مدیریت بحران باشند، سبب میشوند که مدیریت ماتریسی و موثر، به صورت کارآمد و فعال ظاهر شده و اصل مهم هماهنگی به سهولت انجام پذیرد. از اینرو هماهنگیهای مربوطه، علاوه بر طی نمودن سلسله مراتب سازمانی در سازمان مدیریت بحران (در سطح ملی، استانی و شهرستانی)، میبایست به صورت افقی (در سایر وزارتخانهها و سازمانهای عضو شورای عالی مدیریت بحران) نیز صورت پذیرد. بدیهی است که عدم وجود واحدهای مذکور در سایر نهادها و وزارتخانهها، سبب میگردد تا هماهنگیهای افقی دچار مشکل شده و ماتریس هماهنگی مدیریت بحران دچار اخلال شود.
در بسیاری از سازمانها و نهادها (بجز تعداد معدودی که فعالیت در زمان بحران جزء وظایف ذاتیشان میباشد)، به موضوع مدیریت بحران به عنوان یک وظیفه تحمیلی نگریسته میشود و جزء اولولیتهای اصلی آنان محسوب نمیگردد. فلذا راهاندازی واحد مربوطه نیز اهمیت چندانی ندارد، به همین دلیل پیشنهاد میشود تا با پیگیری سازمان مدیریت بحران کشور، واحدهای مذکور در کلیه سازمانهای ذیربط راهاندازی شده و از این طریق بند الف ماده ۹ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور اجرایی گردد. بدیهی است که کوتاهی در این امر تبعات جبران ناپذیری را بر جای خواهد گذاشت.
۲. اختلافات سیاسی مسئولان در سطوح عالی و به عبارت بهتر سیاسی کاری مسئولان
از دیگر مواردی که باید به آن اشاره کرد، سیاسی کاری برخی از مسئولان اجرایی است. این امر در سایر حوزه های اجرایی کشور نیز به چشم می خورد، اما تبعات نامطلوب این موضوع در زمان بروز بحران (هنگامیکه آسیبدیدگان به کمک مسئولان نیازمندند)، شدیدتر و وخیمتر است. چرا که بروز سوانح، مستقیما بر جان و مال افراد جامعه اثر می گذارد و در صورت هرگونه سوء مدیریت ناشی از سیاسی کاری مسئولان، تبعات آن، قابل جبران نخواهد بود. بنابراین عرفاً و شرعاً روا نیست که این حوزه، محلی برای تسویه حساب های سیاسی و یا مانورهای تبلیغاتی مسئولان باشد.
۳. نظام مدیریت بحران و سازمانهای مربوطه از بدنه کارشناسی کمتر استفاده می نمایند
خود عقل کل پنداری و توهم عالم دهر بودن، رویکردی است که مدیران به آن مبتلا شده اند. ضعف در استفاده از بدنه کارشناسی در حوزه مدیریت بحران و سازمانهای درگیر در بحران، که نیازمند تصمیم گیری درست در زمان بروز سوانح است بشدت احساس می شود. گواه این امر، تصمیمات شتاب زده و به اصطلاح غیر کارشناسی است که مردم شاهد آن هستند و نمونههای متعددی را در این خصوص میتوان مثال زد. مهمترین نمونه آن در زلزله آذربایجان خود را نشان داد، جایی که تلاشهای فراوان و زحمات شبانهروزی کارگزاران خدوم، تحت تاثیر تصمیمات نادرست مسئولان قرار گرفت.
۴. فقدان برنامه منسجم و جامع و آیندهنگرانه
وجود یک نقشه راه و استراتژی مناسب در حوزه مدیریت بحران کشور سبب میشود تا بسیاری از مشکلات فعلی مرتفع گردد و این امر میسر نمیگردد مگر با آیندهپژوهی. در حقیقت آینده پژوهی در عرصه مدیریت بحران، کمک میکند تا از طریق شناسایی و پیشبینی مخاطرات و تهدیدات، سناریوهای محتمل تدوین گردد و سازمان برای مقابله با آنها همواره آماده باشد. رویکرد آیندهپژوهانه به بحرانها سبب میشود تا بودجهریزی موثرتر، عملکرد قابل قبولتر و آمادگی بالاتری به وجود آید. آمادگی سازمانی (به ویژه در سازمانهای امدادی) و جلوگیری از غافلگیری مهمترین اصل در به حداقل رساندن و کاهش اثرات سانحه است؛ لکن آنچه که طی چندسال گذشته شاهد آن بوده ایم، نبود برنامههای بلندمدت و آیندهنگرانه و بدتر از آن غرق شدن در روزمرگی سازمانی و در نهایت غافلگیری و عملکرد ضعیف است. هنوز برای شهرهای متوسط و حتی شهرهای کوچک، برنامه جامع مدونی آماده نشده است؛ چه رسد به ابر شهرهایی چون تهران، مشهد، اصفهان و تبریز.
۵. پاسخگویی مسئولین
در ماده ۷ و ۸ آیین نامه اجرایی قانون سازمان مدیریت بحران پیش بینی شده است که اگر هر كدام از مديران و كاركنان دستگاههاي ذيربط در هر يك از مراحل مديريت بحران سهل انگاري و كم كاري نمايند، به مراجع ذي صلاح براي برخورد قانوني معرفي خواهند شد. اما متاسفانه از آنجا که فرهنگ پاسخگویی همچنان به عنوان یک نقطه ضعف کلیدی در نظام مدیریت بحران کشور به حساب می آید، تاکنون مشاهده نشده است که مسئولی از مسئولان نظام مدیریت بحران کشور در ازای اشتباههای صورت گرفته (که رخ دادن آنها امری بدیهی به شمار میآید) به مردم پاسخگو باشند و یا حداقل از مردم عذرخواهی نماید.
در نهایت بايد دانست که زلزله يا هر حادثه طبيعی ديگر بالفطره باعث به وجود آمدن بحران نمی شود بلکه آسيب پذيری های موجود در جامعه می تواند آن را بالقوه خطرناک نمايد. در این راستا می توان گفت که مسئولان با سیاستگذاری درست، تهيه و تنظيم قوانين و استاندارد های لازم و اجرای مناسب آنها، بخشی از مسئوليت عظیم کاهش آسیبپذیری جامعه و بالاتر از آن حفظ جان و مال مردم را بر عهده خواهند داشت.